Più partecipazione per il rilancio delle pubbliche amministrazioni e lo sviluppo del Paese

• L’autore è segretario generale aggiunto della FP Cisl nazionale

Sono molte le realtà nel settore privato dove gli strumenti partecipativi del lavoro nell’impresa (che oggi trovano una adeguata cornice legislativa nella legge di iniziativa popolare 76/2025, promossa dalla Cisl, “sulla partecipazione dei lavoratori”) vengono considerati una straordinaria leva organizzativa, mentre le medesime opportunità sono oggi precluse nelle pubbliche amministrazioni. Eppure, come dimostra il racconto di uno dei momenti più difficili della storia repubblicana, quello della crisi pandemica, fu proprio la necessità di coinvolgere attivamente i dipendenti pubblici nell’intervento connesso alla straordinaria gestione dell’impegno finanziario, progettuale e di attuazione del PNRR a mettere parzialmente fine a più di un decennio di politiche restrittive e al clima di marcata sfiducia tanto nei confronti della dirigenza pubblica, quanto dell’attore sindacale.

Nel febbraio del 2021, subito dopo la costituzione del Governo Draghi, il Presidente dell’Aran, dott. Antonio Naddeo, su mandato del Presidente del Consiglio e del Ministro per la Pubblica amministrazione, prof. Renato Brunetta,  avviò con i vertici di Cisl, Cgil e Uil una serie di interlocuzioni informali per pervenire ad un possibile Patto per l’innovazione del lavoro pubblico, la cui stipula arrivò il 10 marzo 2021. Fu il primo atto dopo moltissimi anni con il quale un Governo della Repubblica chiamava a raccolta le grandi Confederazioni sindacali per decidere insieme obiettivi e percorsi delle politiche di gestione e di incentivazione del lavoro pubblico. Il valore strategico del Patto risiedeva, soprattutto, nella presa d’atto della insostenibilità di un modello di amministrazione autoreferenziale basato prevalentemente sulla cultura dell’adempimento e del mero controllo di legittimità degli atti, un modello che nascondeva e ancora oggi nasconde inefficienze strutturali diffuse e ritardi nell’adeguamento digitale e tecnologico.

Il Patto del 2021 partiva da due considerazioni. La prima consisteva nel fatto che non sarebbe stato possibile rilanciare il sistema economico e sociale del Paese senza un adeguato investimento nelle pubbliche amministrazioni, anche in termini di innovazione organizzativa e digitale e qualità delle risorse umane. La seconda partiva dall’assunto che, senza un effettivo coinvolgimento partecipativo dei dipendenti pubblici e delle loro rappresentanze, non sarebbe stato possibile gestire le profonde transizioni e rafforzare la coesione sociale dopo l’ emergenza economica derivata dalla crisi pandemica globale.

Le opportunità del Next generation EU sono però giunte a scadenza ed in un Paese (ed in un’Europa) i cui tassi di crescita economica e di produttività rimangono troppo bassi, senza ulteriori investimenti pubblici sarà impossibile perseguire la necessaria modernizzazione del Paese, per ridare slancio alla vitalità del mondo del lavoro e imprenditoriale della società italiana nel suo complesso.

Nonostante il contributo del PNRR, le pubbliche amministrazioni appaiono ancora oggi  realtà ancora troppo deboli per supportare i fabbisogni di tessuti produttivi e le esigenze dei cittadini.  Proprio per questo, la lezione della crisi pandemica non va dimenticata: i grandi asset infrastrutturali e i servizi pubblici, a cominciare da quelli erogati dal Sistema Sanitario Nazionale, sono essenziali per la tenuta economica e sociale del Paese.

L’opinione pubblica lo ha compreso, superando la retorica mediatica dei “furbetti del cartellino” o degli “impiegati pubblici fannulloni”, che pure era servita alla politica per giustificare un ventennio di misure legislative orientate al taglio lineare e spesso indiscriminato della spesa pubblica.

Certo, le aree di inefficienza sono molte e la  scarsa produttività del settore pubblico sembra attualmente non offrire un traino adeguato alla bassa competitività del sistema produttivo e allo scarso dinamismo della società italiana.  Se l’obiettivo è quello di uscire dallo stallo, rivitalizzando la spinta propulsiva delle Pubbliche Amministrazioni, allora bisogna abbandonare sterili misure di rigore che deprimono le potenzialità delle politiche pubbliche per tornare ad una fisiologica dialettica fra Governo  e attori sociali, fra rappresentanze sindacali e pubbliche amministrazioni, specie sul versante dell’organizzazione del lavoro e degli uffici e sulle politiche inventivanti dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni, all’interno di un quadro di regole sostenibili e condivise.

Per questi motivi, ad avviso dello scrivente, prende corpo la necessità di rilanciare nel dibattito politico – sindacale l’interesse verso la partecipazione nel e del lavoro pubblico, sia rafforzando, a monte dei processi politici decisionali che riguardano le pubbliche amministrazioni, il dialogo sociale; sia rilanciando, a valle, la partecipazione anche nei processi di riorganizzazione del lavoro e degli uffici che richiedono un coinvolgimento proattivo di lavoratori e lavoratrici.

Per questo, valorizzando l’esperienza del PNRR, autorevoli rappresentanti della politica e delle parti sociali, fra cui la Segretaria generale della Cisl, Daniela Fumarola, hanno più volte rilanciato la necessità di un patto triangolare tra Governo, mondo del lavoro ed impresa, all’interno del quale il ruolo dei servizi pubblici resta fondamentale per sostenere lo sviluppo economico del Paese e rafforzare l’equità e la coesione sociale.

Se si cambia il rapporto tra Stato, enti pubblici, cittadini, imprese e lavoratori, la conseguenza è che non si può scaricare tutto il peso della trasformazione su una sola delle parti. Anche i dipendenti pubblici, coinvolti nella riorganizzazione e nel miglioramento dei processi e dei servizi e chiamati ad accrescere la produttività del lavoro, devono poter avere “voce in capitolo” ed il loro maggiore impegno va compensato con un accrescimento di ruolo e di opportunità di valorizzazione professionale ed economica. La congiuntura economica non aiuta ma la lezione di questi anni insegna: le politiche che si pongono l’obiettivo dello sviluppo economico e della crescita, attraverso una ulteriore riduzione degli spazi fiscali e con tagli lineari alla spesa pubblica, non sono praticabili e sono perdenti dal punto di vista dell’efficienza economica. Non è possibile pensare di crescere, razionalizzare, innovare senza investire e,  per farlo, in un’epoca di risorse scarse, l’esempio della concertazione degli anni ’90 viene in soccorso.

Le amministrazioni pubbliche devono abbandonare la storica ritrosia ad incamminarsi sul versante del dialogo sociale, guardando alla  parte più innovativa del settore privato, dove la sperimentazione di soluzioni basate su nuovi modelli organizzativi e professionali è nata dalla graduale messa in crisi del paradigma fordista e dalla sperimentazione di forme di partecipazione dei lavoratori alla gestione del cambiamento e della qualità del prodotti.

La riprova che, peraltro, l’efficienza e l’efficacia dei servizi pubblici non siano stati frenati dal sindacato, al contrario della vulgata corrente funzionale all’emanazione del D. lgs 150/09, sta nel fatto che in questi anni di estromissione del sindacato da un reale coinvolgimento contrattuale e partecipativo, tanto nella gestione del rapporto di lavoro, quanto nell’organizzazione del lavoro, la produttività delle pubbliche amministrazioni non è migliorata ed in molti casi abbiamo assistito a politiche di esternalizzazione dei servizi pubblici o ad un loro ridimensionamento, sul piano qualitativo e quantitativo. In molte amministrazioni ed enti  sono evidenti le lacune di una gestione ancora troppo caratterizzata da un approccio burocratico e da una cultura dell’adempimento e che non riesce da organizzarsi per obiettivi e a mettere al centro i bisogni espressi da cittadini e imprese.

Per questi motivi, la partecipazione, nelle sue diverse forme, può risultare vincente. Mi limito ad individuare, su questo versante, tre ambiti di azione possibili: la partecipazione organizzativa, la partecipazione economica, la bilateralità.

Per quanto riguarda la partecipazione organizzativa, i confini e lo spazio di azione disponibile sembrano tracciati dal D. lgs 165/01 che – mentre esclude qualunque ruolo della contrattazione collettiva sulle materie inerenti l’organizzazione del lavoro e degli uffici –  all’art. 5, comma 2, prevede che sugli atti organizzativi di cui all’articolo 2, comma 1, le determinazioni per l’organizzazione degli uffici e le misure inerenti alla gestione dei rapporti di lavoro, “nel rispetto del principio di pari opportunità, e in particolare la direzione e l’organizzazione del lavoro nell’ambito degli uffici  siano assunte in via esclusiva dagli organi preposti alla gestione con la capacità e i poteri del privato datore di lavoro, fatte salve la sola informazione ai sindacati ovvero le ulteriori forme di partecipazione ove previste nei contratti di cui all’articolo 9”.  Già oggi, nonostante l’ostracismo di alcune amministrazioni, altre manifestano a volontà e la propensione a condividere con le rappresentanze sindacali anche scelte di carattere organizzativo, pure escluse alla contrattazione e al confronto per rafforzare la convinta adesione dei dipendenti ai processi di innovazione organizzativa e tecnologica. Si possono prevedere forme di partecipazione superiori a quelle della sola informazione su tutta una serie di atti relativi alla gestione del rapporto di lavoro, più nello specifico: la definizione degli obiettivi strategici  “macro – organizzativi”, il ciclo della performance, il piano dei fabbisogni, i piani formativi, i processi di riorganizzazione dell’amministrazione, l’impegno lavorativo richiesto a fronte dei necessari cambiamenti dell’organizzazione dei servizi. Tale necessità è imposta sempre di più anche dall’utilizzo dell’intelligenza artificiale,non soltanto sul versante dell’erogazione dei servizi pubblici ma nel controllo delle attività di lavoro e nei processi di valutazione dei dipendenti. Aspetti che toccano inevitabilmente l’attuale assetto dei diritti previsti dallo Statuto del lavoro e, in particolare, dall’art. 4 della legge 300/70.

Per quanto attiene alla partecipazione economica non ci riferiamo tanto alla mera definizione di politiche incentivanti, quanto piuttosto ad una loro evoluzione, strettamente connessa ad una pubblica amministrazione che trasforma la propria organizzazione del lavoro e la ridefinisce sulla base di obiettivi misurabili concretamente, correlati al miglioramento della qualità dei processi e dei servizi. Al miglioramento della produttività del lavoro, quando contribuisce a migliorare i servizi pubblici, in altre parole all’accrescimento del valore “pubblico”, devono corrispondere trattamenti economici che beneficiano delle medesime agevolazioni fiscali attualmente previste per i dipendenti del settore privato sui premi di risultato erogati per il tramite della contrattazione integrativa.

La terza frontiera partecipativa è costituita dalla bilateralità. La principale innovazione della bilateralità nel settore privato consiste nel fatto che il consolidamento delle relazioni sindacali non passa esclusivamente per un percorso contrattuale tradizionale ma per la creazione di nuovi strumenti di gestione congiunta di istituti o prestazioni sociali e contrattuali. In questo senso la bilateralità non va vista tanto come uno strumento di gestione del conflitto sindacale, quanto come un ulteriore elemento di cointeressamento del mondo del lavoro pubblico e dei suoi datori di lavoro su ambiti in cui l’interesse congiunto è rilevante perché è rilevante il risultato finale. Uno di questi ambiti è sicuramente quello della formazione professionale dei dipendenti, un secondo è quello del welfare contrattuale. Nel primo caso si propone la costituzione di fondi interprofessionali della formazione sul modello già in voga nei settori delle imprese dei settori privati (compresa la previsione di un meccanismo di finanziamento analogo a quello dei settori privati, che consentirebbe di gestire i contributi versati dalle pubbliche amministrazioni), incrociando l’offerta formativa di soggetti pubblici e privati con il fabbisogno espresso dagli enti e dalle amministrazioni pubbliche.

Un fondo interprofessionale o un ente bilaterale della formazione, potrebbe intermediare le esigenze specifiche delle amministrazioni e l’offerta formativa messa a disposizione da soggetti pubblici e operatori privati, creando economie di scala importanti e  superando l’attuale tendenza delle amministrazioni (e dei lavoratori) a concepire la formazione come mero adempimento burocratico.

Nel secondo caso la bilateralità potrebbe gestire le prestazioni sociali offerte ai dipendenti pubblici  in modo mutualistico. Una gestione bilaterale del welfare contrattuale sorretta da un’adeguata cornice contrattuale, consentirebbe di rendere disponibili livelli minimi di prestazioni sociali per l’insieme del personale dipendente (anche per i dipendenti degli enti in dissesto, ad esempio), attraverso forme di gestione collettiva favorendo l’emersione di importanti economie di scala e l’utilizzo dei benefici fiscali previsti dalle leggi vigenti.