Parte da Napoli, cuore della Campania e del Mezzogiorno, e dalla sua metropolitana il nostro viaggio nell’Italia delle opere pubbliche realizzate con il contributo dell’Unione Europea. Ripercorrere la storia progettuale e finanziaria della metropolitana di Napoli significa parlare di uno dei progetti più importanti della programmazione UE – con impegni di finanziamento nei POR FESR 2000-2006, 2007-2013 e 2014-2020 – e di una delle opere pubbliche che, soprattutto per la Linea 1, ha ricevuto maggiori apprezzamenti a livello internazionale. Il progetto della metropolitana di Napoli coniuga, infatti, i temi delle infrastrutture, della mobilità sostenibile, della riqualificazione urbana.

Gli obiettivi e i progetti del POR 2014-2020

Per comprendere l’impatto sociale ed economico del progetto della metropolitana di Napoli, è utile riassumere l’impegno per il supporto all’economia campana del POR (Programma Operativo Regionale) 2014-2020 e spiegare, allo stesso tempo, come funziona e come vengono monitorati i risultati della programmazione europea.

Le risorse assegnate a ciascun territorio, più precisamente a ciascuna regione, essendo la politica di coesione una politica regionale, devono essere programmate stabilendo gli impatti che si vogliono produrre e i risultati attesi degli investimenti. Il POR 2014-2020 vale 4.113 milioni di euro, di cui 3.085 mln di risorse UE e 1.028 di cofinanziamento nazionale. Ogni programma operativo è organizzato per assi, priorità di investimento e risultati attesi, come emerge dall’immagine esemplificativa del POR Campania riportata in basso (per i dettagli http://porfesr.regione.campania.it/). Lo schema, che riproduce solo una riga del documento, dà conto della complessità della regolamentazione, ma anche della forte attenzione a direzionare gli investimenti in base alla rilevazione dei fabbisogni e a concretizzare con indicatori misurabili i risultati attesi. In questo modo, si ha una chiara lettura delle motivazioni e delle scelte del decisore politico, il quale deve dichiarare la sua bussola per poter valutare poi, ex-post, se si è risposto o meno a quei fabbisogni.

Nell’ambito del POR 2014-2020, la Campania ha delineato la propria strategia regionale in tre linee di intervento:

  1. sviluppo dell’innovazione
  2. cambiamento dei sistemi energetico, agricolo, dei trasporti e delle attività marittime
  3. costituzione di un sistema di welfare orientato all’inclusione e alla partecipazione, innalzando il livello della qualità della vita attraverso il riordino e la riorganizzazione del sistema sanitario, lo sviluppo e la promozione dei servizi alla persona, le azioni che promuovono l’occupazione, l’inclusione sociale e il livello di istruzione.

I fondi destinati all’obiettivo tematico Trasporti

In questo contesto, il POR Campania dedica all’obiettivo tematico Trasporti (OT 7 – Promuovere sistemi di trasporto sostenibili ed eliminare le strozzature nelle principali infrastrutture di rete) risorse per 223,5 milioni €, pari al 5,43% sul totale del Programma, con interventi scelti in coerenza con il Piano Trasporti Nazionale e Regionale. Queste risorse sono gestite in sinergia con quelle allocate sull’asse 4 del programma per l’obiettivo OT 4, ossia il sostegno a un’economia a bassa emissione di anidride carbonica in tutti i settori, sul quale la Campania ha allocato 656,4 mln€ pari a circa il 15% del programma operativo.

I dati sul trasporto pubblico locale e la programmazione degli interventi

La motivazione per l’allocazione di queste risorse risiede nelle analisi condotte a monte. Si legge sul POR che, secondo i dati Istat disponibili quando il programma fu approvato (2013), i passeggeri annui trasportati dal TPL sono stati 128,7 milioni circa; l’utilizzo dei mezzi pubblici di trasporto è stato del 23,1%, con un calo dal 2007 al 2013 di circa 3,7 punti percentuali. L’offerta potenziale di TPL è quindi risultata insufficiente: 2,1 migliaia sono i posti-km disponibili per l’insieme dei mezzi di superficie (bus e tram) e delle linee metropolitane per abitante, rispetto alla media italiana di 4,5. Gravi sono i problemi di congestione del traffico urbano e solo pari al 12,4 (per mille vetture circolanti) gli stalli di sosta nei parcheggi di interscambio, rispetto alla media nazionale del 19,4 e del 27,7 nel Nord Italia. È stata messa in evidenza, inoltre, la scarsità̀ di sfruttamento delle tecnologie disponibili per la smart mobility: nuovi sistemi di gestione del traffico, infomobilità, sistemi di pagamento interoperabili, sistemi di trasporto a basso impatto ambientale, etc. L’analisi swot (costi-benefici) ha mostrato inoltre una percentuale elevata di inquinamento atmosferico causato dai trasporti (il 50% circa delle emissioni di CO2).

Le caratteristiche dei fondi strutturali europei per le politiche di coesione

I processi e i dati descritti finora permettono di mettere in evidenza la complessità della programmazione europea. Il percorso va dall’analisi di contesto, basata su dati e analisi swot, alle scelte di investimento e alla motivazione delle stesse, indicando azioni e risultati attesi per arrivare a individuare gli indicatori di misurazione per valutare ex-post l’efficacia dell’investimento. Questa è una particolarità della programmazione europea dei fondi strutturali per le politiche di coesione, uniche politiche pubbliche realmente monitorate e su cui si può esercitare un controllo anche civico per la grande quantità di dati esistenti e per l’impianto progettuale così dettagliato.

Gli interventi per la metropolitana di Napoli finanziati con il POR 2014-2020

Nel quadro degli interventi per il periodo 2014-2020 sui trasporti, ci si è orientati cosi a completare ciò che mancava nel sistema metropolitano cittadino, per rendere pienamente operative e far funzionare a regime le opere già realizzate e con i fondi europei delle precedenti programmazioni. Tra gli investimenti è stato previsto l’acquisto di materiale rotabile, ossia 10 treni per 98 Mln€, per favorire così il miglioramento dei livelli di accessibilità, l’incremento della mobilità collettiva, l’utilizzo di mezzi a basso impatto ambientale e lo sviluppo di tecnologie ITS.

Il comune di Napoli è poi riuscito in un’operazione virtuosa utilizzando la quota di FESR data dalla Regione come cofinanziamento e ottenere, in questo modo, ulteriori risorse attraverso il fondo Junker, permettendo l’acquisto di altri 8 treni che sono passati quindi da 10 a 18.

La storia della metropolitana di Napoli

Il sistema metropolitano della città partenopea presentava alla fine degli anni ‘90 diverse criticità sia sul fronte dei servizi sia su quello della rete.

Criticità dei servizi:

  • orari indipendenti per le diverse aziende
  • linee concepite come collegamenti point to point
  • frequenze insufficienti per le diverse linee (congestionate)
  • qualità del materiale rotabile insufficiente
  • biglietti e abbonamenti di linea e non di rete

Criticità di rete:

  • processo di accumulazione infrastrutturale disorganico (nessun punto d’interscambio) e progetti concepiti con una logica aziendale
  • infrastrutture elementi di degrado del territorio
  • tempi di realizzazione lunghissimi (vedi il Rapporto sui tempi di realizzazione delle opere pubbliche)

Nel 1997 fu approvato il Piano comunale dei trasporti di Napoli e dal 2001 al 2010, ci furono ben 10 Delibere della Giunta Regionale sul Sistema integrato regionale dei trasporti, che hanno tracciato il Piano Attuativo del Programma Generale degli interventi infrastrutturali. Su queste basi il POR Campania 2007-2013 promosse due grandi progetti cofinanziati dalla UE:

  • 2007 – Linea 1: Dante – Garibaldi
  • 2012 – Linea 6: Mergellina – Municipio

Infine, nel 2016 con il Patto per lo sviluppo della Campania sono state censite e messe a sistema tutte le risorse aggiuntive, sia quelle cofinanziate che quelle nazionali (Fondo di sviluppo e coesione), ma anche eventuali risorse regionali e ordinarie per interventi infrastrutturali prioritari, per un valore di 3,5 miliardi di euro.

Un percorso lungo venti anni dalla rilevazione dei fabbisogni a una rete di trasporto integrato che ha richiesto l’inserimento nei vari documenti programmatici e la loro approvazione per assicurare le risorse e poi la realizzazione delle varie fasi: progettazione, affidamento e cantiere.

Per la Linea 1 della metropolitana di Napoli sono stati realizzati 18,2 km e 18 stazioni, mentre sono in fase di costruzione gli ultimi 4 KM e altre 5 stazioni.

La Linea 6, al suo completamento, sarà lunga 11 KM con 12 stazioni e cinque nodi di interscambio.

A regime, trasporteranno circa 50 milioni di passeggeri ogni anno. Si tratta della più grande opera infrastrutturale della Campania che ha comportato per la Linea 1 costi pari a 3,9 Mld€ e per la Linea 6 0,8 Mld€: complessivamente quindi l’ammontare è di 4,7 Mld€ di cui 322 mln€, 268mln€ per la linea 1 e 54 mln€ per la linea 6, per opere di archeologia.

La filosofia di progettazione e intervento

La realizzazione poggia su una filosofia di intervento urbano che corrisponde ai tre pilastri individuati già nel trattato De Architectura di Marco Vitruvio Pollione, geniale architetto e ingegnere vissuto nel I secolo a.C. e nato probabilmente in area campana, che ha fortemente influenzato nel corso dei secoli tutta l’architettura occidentale: solidità, funzione e destinazione d’uso, bellezza.

Per quanto riguarda la bellezza, Le stazioni dell’arte, così sono denominate, per le quali sono state stanziate 1,5 Mld€ nel POR regionale 2007-2013, hanno ricevuto un plauso internazionale unanime e sono state definite come le 12 stazioni metropolitane più belle d’Europa. Vi hanno collaborato architetti della statura di Gae Aulenti, Massimiliano Fuksas, Domenique Perrault o l’Atelier Mendini.

Questa cura della bellezza come elemento centrale e fondante dell’intervento è quello che ha consentito di realizzare insieme alle stazioni della metropolitana, quindi ad opere funzionali, la riqualificazione urbana che figurava anch’essa fra i risultati attesi dell’intervento.

La stazione Garibaldi, prima, ad intervento ultimato e all’interno

È stato sperimentato per la prima volta un nuovo modello di intervento nel sottosuolo, pensato e realizzato come un Museo detto “obbligatorio” dal suo curatore, Achille Bonito Oliva, con ciascuna stazione pensata nella sua interezza da un architetto differente, selezionato con concorso, e le opere fruibili pensate come contenuti collettivi (160 opere di 102 artisti diversi). Perché “obbligatorio”? Perché il passeggero si trova di fronte all’arte in modo non richiesto e la bellezza buca la sua disattenzione, producendo la fruizione di un bene comune straordinario. Non solo quindi un trasporto efficiente e sostenibile, ma il dono di un frutto permanente, che si snoda attraverso 18 km di linee metropolitane.

I numeri della metropolitana di Napoli

La metro trasporta circa 45 milioni di passeggeri l’anno, di cui 1,5 milioni sono turisti, di questi si è calcolato che circa 176.000 (126.000 all’interno di un tour e 50.000 come unico fine) visitano le stazioni senza dover usufruire del servizio, utenza che si avvicina a quella totalizzata dal Museo di Capodimonte o del Palazzo Reale.

Concepire in modo così rivoluzionario l’utilizzo dello spazio sotterraneo, trasportare la città nel sottosuolo, nasce dalla consapevolezza del tempo “urbano” che si trascorre in spostamenti e che merita questa nobilitazione, e forse solo Napoli poteva essere spunto per questa operazione straordinaria. Il sottosuolo di Napoli, infatti, è così ricco e profondo e ha fatto sì che abbiamo potuto permetterci questa “eccedenza”, come dice il curatore.

Da sinistra a destra, il collegamento al Museo archeologico nazionale, un’opera di Michelangelo Pistoletto nella stazione Dante, una di Karim Rashid nella stazione Università e l’ultima di Michal Rovner alla Stazione Municipio

La Linea 6, nella tratta Mostra-Mergellina, è diventata anch’essa un luogo d’arte cittadina, con opere di artisti del calibro di Mario Sironi, Marisa Merz e Gianni Pisani.

Da un primo calcolo del costo generalizzato, essendo il tempo di attesa e quello trascorso a bordo dimezzato rispetto al viaggio in superficie, se lo quantifichiamo in valore otteniamo, a parità di costo del biglietto, un costo totale che differisce di quasi il 50% a favore dello spostamento in metropolitana stimato in 3,5 €, rispetto ai 6,9 € del viaggio alternativo.

Si è poi calcolato che i benefici di utenti e non utenti (gas serra, inquinamento, incidentalità) possono essere stimati in una forbice che si situa fra 1,3 -1,7 Mld€.

Quanto vale invece aver realizzato un’opera con alti standard artistici ed architettonici? Quasi 9 miliardi di valore economico, secondo uno studio dell’Università Federico II. Un altro parametro per verificare come la “bellezza” divenga variabile esplicita di progetto è il bacino di influenza. Una stazione con elevati standard artistici-architettonici come la stazione Dante rispetto a quella di Montesanto, stazione con livello standard di progettazione, distanti tra loro solo 800 metri, ha un bacino di influenza il 99% più esteso: 500 mila contro 250 mila.

Il costo della bellezza della tratta bassa della Linea 1 è di circa 50 mln di euro e i benefici della «bellezza» per gli utenti incidono per il 13% sui benefici totali: è stato calcolato che in 30 anni (a prezzi 2000) vale fra i 164 e i 213 milioni di euro.

Il contributo dell’Unione Europea

Tutto questo è stato possibile anche grazie all’Europa, alla politica di lungo termine dei fondi strutturali che consentono, a fronte di una programmazione settennale, una spesa delle risorse novennale, e per questo ciclo addirittura decennale. Inoltre, a certe condizioni e per opere di grande rilievo, il finanziamento può essere richiesto per più di un periodo di programmazione. L’imponente opera realizzata – sia per il suo concepimento sia per la sua concreta costruzione e il coinvolgimento ampio di espressioni multiculturali – rivela un esercizio lungimirante di cosa sia un “bene comune”, di cosa voglia dire far sì che si colmino i gap infrastrutturali rendendo attrattivi i territori. Questo è il pensiero di fondo che l’Europa ha condiviso e sostenuto e che ha accresciuto l’attrattività di Napoli e della Campania.

La cronaca delle ultime settimane

Non possiamo tralasciare, quindi, a conclusione un commento sulle notizie apparse sulla stampa a metà gennaio relativamente alle criticità emerse sulla Linea 6 e sulla stazione Municipio.

Il blocco dei lavori – per cui anche la Commissione ha nutrito preoccupazione e ha effettuato una visita in loco due settimane fa, ha messo a rischio la conclusione del progetto entro il 31 marzo 2019, data ultima per concludere i progetti superiori ai 5 milioni finanziati nella programmazione 2007-2013 – è stato causato dalla realizzazione della camera di ventilazione (griglia), oggetto di un parere positivo da parte della Sovrintendenza e di un seguente parere negativo del Ministero della Cultura. In questo parere si chiedeva di esplorare l’ipotesi di spostare la costruzione della camera di ventilazione da Piazza Municipio a Piazza Carolina, per l’impatto che la griglia avrebbe avuto nella prima, pur essendo stata tale ipotesi già valutata e scartata con motivazione.

Il Comune ha presentato ricorso al TAR, spiegando che la griglia ricopre una superficie di 25 mq su 25.000 mq della piazza, che la stessa verrà realizzata con materiale ad impatto minimo sull’estetica e che questa è anche la soluzione a minore costo e minor tempo di realizzazione, poiché c’è già un’altra camera di ventilazione da cui ripartire, manufatto realizzato, e poi non utilizzato, per Italia90. Lo spostamento in Piazza Carolina avrebbe, al contrario, fatto lievitare costi e tempi mettendo a rischio anche quanto già rendicontato.

Il TAR la settimana scorsa ha accolto il ricorso, dando ragione al Comune.

Si è superata così un’impasse cui hanno portato i pareri contraddittori espressi all’interno di una stessa amministrazione pubblica: questo è un costo di disfunzione e di debolezza amministrativa che riesce davvero difficile sopportare, che comporta assorbimento di tempi aggiuntivi e ingolfamento delle vie giudiziali.

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